Пояснительная записка
к проекту федерального закона  «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в части введения прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц»
                
         Проект федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации  в части введения прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц»  внесен в целях повышения поступления доходов  в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов по налогу на доходы физических лиц (далее – НДФЛ), установления принципа справедливости, всеобщности налогообложения и равномерности распределения НДФЛ между налогоплательщиками с разным уровнем доходов. 
  В законопроекте предлагается установить пониженную ставку  НДФЛ  5% для лиц, имеющих  доходы менее 100 тыс. рублей в год, а для  лиц с доходами свыше 3 млн. рублей в год ввести повышенные ставки НДФЛ от 15  до 25 процентов. 
В настоящее время  действует единая ставка НДФЛ – 13 процентов  со всех доходов налогоплательщиков независимо от уровня их доходов.
До введения этой нормы в налоговой системе Российской Федерации в 2001 году действовала прогрессивная шкала ставки этого налога в диапазоне от 12 до 35 процентов с учетом уровня доходов физических лиц.
С 2001 года был введен в действие Налоговый кодекс Российской Федерации, в котором (в статье 210) вместо прогрессивной шкалы НДФЛ была установлена единая (плоская) ставка НДФЛ 13 процентов со всех доходов.  В тот период такое решение объяснялось в связи с необходимостью вывода доходов из теневой сферы экономики, укрепления информационной и программно-технологической базы налоговых органов, 
усиления законодательного регулирования налоговых отношений и мер административной и уголовной ответственности налогоплательщиков.
За период с 2001 года по настоящее время плательщики НДФЛ с высокими доходами, уплачивая НДФЛ с доходов по ставке 13 процентов, получили дополнительные доходы, которые дали возможность увеличить в 2016 году численность лиц, имеющих доход свыше 1 миллиарда долларов США,  до 96 человек,   и 77   из них войти в список самых богатых людей в 

2

мире по данным журнала «Форбс». Надежды, что сверхдоходы олигархи направят на развитие производства и создание дополнительных рабочих мест в стране за последние 15 лет, не оправдались. Наоборот, по разным каналам сверхдоходы из России выведены за рубеж и в офшоры на общую сумму более 60 трлн. рублей. 
Необходимость введения прогрессивной шкалы ставки налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ) назрела  после 2007 года, когда резко усилился вывоз российского капитала за рубеж,  общая сумма которого  по состоянию на 1.07.2013 года составила свыше 526 млрд. долларов США по данным Центрального банка России, а по данным Вашингтонского исследовательского центра Global Financial Indegrity объем нелегального оттока капитала из России за  2002-2011 годы составил  более 881 млрд. долл. США, уступая в этом только Китаю – 1 076 млрд. долл. США. То есть ожидания, что с установлением плоской шкалы НДФЛ произойдет легализация теневых доходов в России  не оправдались. Более того, по оценке экспертов объем «теневых» доходов, в том числе коррупционных, увеличивался и достиг в 2016 году 15-20%  ВВП.
В законопроекте предлагается  ставку НДФЛ 13 процентов сохранить в отношении большинства налогоплательщиков - 58,02 млн. человек, что составляет 86,08 процента от общей численности плательщиков НДФЛ. По данным категориям налогоплательщиков порядок представления налоговых деклараций в налоговые органы не изменится.
Требование о представлении ежегодных  налоговых деклараций по НДФЛ  в основном коснется плательщиков НДФЛ, имеющих доходы свыше 3 млн. рублей в год. Необходимо отметить, что данные категории плательщиков  в настоящее время представляют налоговые декларации в органы ФНС в связи с тем, что линейка их доходов, с которых уплачивается НДФЛ, включает: заработную плату, дивиденды от акций, стоимость ценных бумаг и т.д.
Учитывая изложенное, опасения, что в связи с введением прогрессивной шкалы НДФЛ усложнится его администрирование, увеличится объем работы у налоговых служб и у налогоплательщиков в ходе оформления налоговых деклараций не основательны, так как объем работы органов ФНС по обработке налоговых деклараций увеличится ненамного.  

3

Необходимо отметить, что введение прогрессивной шкалы ставок выше 13 процентов с 2018 года в основном коснется около 484,1 тысяч человек, что составляет  всего 0,72 процента от общей численности налогоплательщиков.
Доводы некоторых финансистов о том, что введение прогрессивной  шкалы ставки НДФЛ  может вызвать рост теневых доходов в высокодоходных сферах (финансово-банковской, добычи и переработки нефти и газа, энергетики, торговли и т.д.) не состоятельны, так как благодаря государственной поддержке финансово-налоговой системы за  последние 15 лет резко возрос уровень информационной базы данных налогоплательщиков из числа юридических и физических лиц, многократно возросла программно-технологическая оснащенность и материально-техническая  база органов Федеральной налоговой службы, 
Федерального казначейства и Федеральной службы по финансовому мониторингу, вырос профессиональный уровень их сотрудников, создана современная законодательная и нормативная база в налоговой сфере.
 По результатам опросов населения, проведенных за последние годы, наличие  плоской шкалы налогообложения доходов считают главным источником неравенства в стране и ратуют за введение прогрессивной шкалы НДФЛ более 70% населения, и только 14% россиян выступают против такой меры.
Предлагаемые в проекте ставки НДФЛ намного ниже предельных ставок налогов с доходов, установленных в большинстве развитых странах, в которых  они составляют в среднем от 40 до 70 процентов от доходов. 
Необходимо отметить, что и в налоговых системах  развитых стран, в том числе входящих в состав БРИК (КНР, Бразилии, Индии и ЮАР), уплата НДФЛ осуществляется с учетом прогрессивной шкалы ставок НДФЛ. 
Необходимо отметить, что при реализации законопроекта объем поступлений НДФЛ в бюджеты ряда субъектов Российской Федерации   может уменьшится в связи с неравномерным поступлением доходов по НДФЛ в их бюджеты по причине разного экономического, финансового и демографического потенциала. В соответствии с Заключением Правительства Российской Федерации по законопроекту по данному вопросу    выравнивание     бюджетной    обеспеченности  субъектов РФ по 

4

действующему бюджетному законодательству  будет осуществляться  за счет средств федерального бюджета через дотации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.
  В связи с предлагаемым снижением ставки налога на доходы малообеспеченных граждан, имеющих доходы менее прожиточного минимума - до 100 тысяч рублей в год, с 13 процентов до 5 процентов, сумма выпадающих доходов в бюджетах субъектов  Российской Федерации и в  муниципальных бюджетах может составить около  71,168 млрд. руб.

По расчету на дотации в целях восполнения бюджетов дотационных субъектов Российской Федерации в связи со снижением в 2019 году их доходов от поступления НДФЛ (с учетом  выпадающих доходов по НДФЛ при снижении ставки НДФЛ  с 13 до 5 процентов для  физических лиц с доходами менее 100 тысяч рублей в год) за счет средств федерального бюджета из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации  потребуется более 38 млрд. рублей в год. 
Предлагаемая законопроектом прогрессивная шкала ставок НДФЛ  также будет способствовать частичному выравниванию доходов населения, так как разница в доходах между децильными группами населения с самыми низкими и самыми высокими доходами по разным оценкам доходит до  20 и более раз.
Всего общая сумма доходов по НДФЛ, дополнительно уплачиваемая всеми группами налогоплательщиков, при введении прогрессивной шкалы  ставки НДФЛ свыше 13%,  с учетом выпадающих доходов субъектов РФ по НДФЛ, по расчетам на 2019 год может составить более  1 159,20 млрд. рублей.
В соответствии с  Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2018 год и плановый период 2020 и 2021 годов»   консолидированная сумма доходов по НДФЛ в 2019 может составить более 3,2 трлн. рублей.  С учетом дополнительных доходов по НДФЛ (при введении в действие прогрессивной шкалы ставок НДФЛ) равной 1 159,20 млрд. руб., общая расчетная  сумма доходов по НДФЛ в 2019 году может составить  свыше 4 359,20 млрд. руб.  
Введение в действие прогрессивной шкалы ставок НДФЛ, в случае принятия   закона,  безусловно   повысит   поступление  доходов   по  этому

5

налогу в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2019 году, что позволит им    более активно решать экономические и социальные задачи, отнесенные к их полномочиям.