Внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

Ниже по пунктам перечислены проблемы, выявленные в законе 217-ФЗ "О садоводствах..."
А в документе приложения "Предложения (по изменениям и дополнениям в Федеральный закон от 29.07.2017 № 217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») конкретные изменения, которые предлагаю внести в закон.
1. Ответственность руководящих органов товарищества за непредставление документации товарищества.
В связи с тем обстоятельством, что правовое регулирование отношений, связанных с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» (статья 2), но только в п.2. статьи 15 ФЗ № 217 существует прямой указание на Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - ФЗ № 152). Других прямых взаимосвязей законодательства в ФЗ № 217 нет. Отсутствует какая-либо ответственность органов управления и контроля товариществ перед законом и садоводами. По этой причине существует отличная друг от друга судебная практика о привлечении товариществ или их руководителей к административной ответственности. Одни суды, обобщая Гражданский, Жилищный и Административный кодексы, Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ (ред. от 04.08.2023) "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее – ФЗ № 59) считают, что руководство товарищества обязано реагировать на обращения граждан таким же образом, как и государственные органы и иные должностные лица, а также нести ответственность по ним за отсутствие или не полноту ответа по обращению граждан (садоводов). Другие суды считают, что садовые товарищества не подпадают под действие ФЗ № 59. Ответственность руководящих органов товарищества за непредставление документации для ознакомления или заверенных копий по заявлению садовода прямо не подпадает под действие статьи 5.39 (59) КоАП. В связи с разной трактовкой ФЗ № 217, ФЗ № 59 и КоАП не каждая прокуратура привлекает к административной ответственности руководство товарищества, а нагрузка на судебную систему возрастает.
Только на получение выписки из реестра членов товарищества п.5 статьи 11 ФЗ № 217 установлен срок тридцать дней на получение указанной выписки. Данное положение ФЗ № 217 частично относит права и обязанности в товариществах к положениям ФЗ № 59. Остальные заявления (обращения, жалобы) садоводов подпункта 19) пункта 1 статьи 17 «Компетенция общего собрания членов товарищества» отнесены к компетенции общего собрания. То есть, как собрание решит, так и будет (или не будет) дан ответ и в срок, который «установит или не установит» собрание по каждому конкретному обращению. И только в соответствии с принятыми на общем собрании некими решениями правление и председатель товарищества «рассмотрят заявления членов товарищества» в соответствии с пунктами 13) статьи 18 и 8) статьи 19 ФЗ № 217. Таким образом, в ФЗ № 217 не урегулированы положения об ответственности органов управления и контроля товариществ, а также не урегулирован вопрос о порядке рассмотрения заявлений (обращений, жалоб) садоводов.
2. Ознакомление садовода с документацией товарищества.
Ознакомление с документацией товарищества собственникам садовых участков (членам товарищества и гражданам, не являющимися членами товарищества, осталось на прежнем уровне устаревшего ФЗ № 66 и сопряжено с существенными осложнениями.
В статье 11 ФЗ № 217 указан перечень документов для представления садоводам: «1) устава товарищества с внесенными в него изменениями, документа, подтверждающего факт внесения записи в единый государственный реестр юридических лиц; 2) бухгалтерской (финансовой) отчетности товарищества, приходно-расходных смет товарищества, отчетов об исполнении таких смет, аудиторских заключений (в случае проведения аудиторских проверок); 3) заключения ревизионной комиссии (ревизора) товарищества; 4) документов, подтверждающих права товарищества на имущество, отражаемое на его балансе; 5) протокола собрания об учреждении товарищества, протоколов общих собраний членов товарищества, заседаний правления товарищества и ревизионной комиссии товарищества; 6) финансово-экономического обоснования размера взносов; 7) иных предусмотренных настоящим Федеральным законом, уставом товарищества и решениями общего собрания членов товарищества внутренних документов товарищества».
Но в ФЗ № 217 нет пояснений к п.7. В указанный перечень не включены значимые для деятельности товариществ документы: договора на проведение работ по общему имуществу товарищества, акты выполненных работ по договорам, акты сверки расчетов товарищества с контрагентами по договорам, банковские выписки со счетов товарищества. Граждане (садоводы), оплатившие взносы на деятельность товарищества по содержанию общего имущества, имеют полное право на ознакомление с указанной документацией. Руководство и контролирующие органы товарищества, понимая, что будут обязаны представить указанную документацию, не смогут принять мер к её искажению.
Гражданские дела по искам о представлении документации длятся по несколько лет и при завершении дела через апелляции, кассации и исполнительные производства истребуемые документы становятся не актуальными. Также судами по-разному трактуется статья 11 ФЗ № 217. Одни суды признают договора товарищества обязательными к представлению, т.к. они относятся к документации о деятельности товарищества. Другие суды в рушениях указывают на отсутствие договоров и прочих документов, указанных выше, в перечне статьи 11. И отказывают садоводам в праве получать от органов товарищества полную «информацию о деятельности товарищества и знакомиться с бухгалтерской (финансовой) отчетностью и иной документацией товарищества». Именно договора, заключенные товариществом, акты выполненных работ и акты сверки расчётов являются теми документами, при ознакомлении с которыми садовод может иметь возможность сопоставить суммы, указанные в приходно-расходной смете и финансово-экономическом обосновании взносов, с фактически выполненными работами.
ФЗ № 217 нуждается в расширении/уточнении списка документации для представления садоводам для ознакомления по заявлению.
3. Ознакомление садовода с бухгалтерской (финансовой) отчетностью.
Ознакомление садовода с бухгалтерской (финансовой) отчетностью (далее – БФО) сопряжено с не меньшими проблемами. ФЗ № 217 не даёт реестра документов по п.2 статьи 11. «…бухгалтерской (финансовой) отчетности товарищества,…». Сама же ревизионная комиссия (ревизор) кроме годового отчета об исполнении приходно-расходных смет товарищества (далее – Отчёт ревизии) и протоколов заседания комиссии иные документы, включая те, по которым составлялся сам Отчёт ревизии, вправе не представлять для ознакомления, т.к. о них нет упоминания в ФЗ № 217. Если строго придерживаться буквы ФЗ № 217 (п.4. статьи 11, п.6. статьи 20, статьи 21), то сама ревизионная комиссия (ревизор) вправе затребовать и бесплатно получить от правления (и только у правления, и не как у бухгалтера товарищества) исключительно только те документы, которые указаны в статье 11.
В ФЗ № 217 нет чётких указаний, по каким документам должна осуществляться ревизионная проверка финансово-хозяйственной деятельности товарищества. Какой же отчёт составит ревизионная комиссия без предъявления ей на ревизию договоров, актов выполненных работ, платёжек, выписок с банковских счетов и прочих документов, которые прямо не указаны в статье 11 ФЗ № 217?
Вместе с тем, в сети Интернет с июня 2020 г. существует общедоступный Государственный информационный ресурс бухгалтерской (финансовой) отчетности (также – ГИР БФО), созвучный положениям ФЗ № 217. Указания органов товарищества, что на данном ресурсе можно ознакомиться с со всей отчётностью товарищества – это формальный ответ. Данные (суммы), размещённые на ГИР БФО, имеют общий характер и не позволяют ознакомиться с указанными выше документами (договорами на проведение работ по общему имуществу садоводства, актами выполненных работ по договорам, актами сверки расчетов товарищества с контрагентами по договорам, банковскими выписками со счетов товарищества), т.к. ГИР БФО не предполагает их размещения. Вместе с тем Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 06.12.2011 № 402-ФЗ (далее – ФЗ № 402) совокупностью статей 13. «Общие требования к бухгалтерской (финансовой) отчетности», 14. «Состав бухгалтерской (финансовой) отчетности» и 21. «Документы в области регулирования бухгалтерского учета» предписывает представлять полный пакет годовой бухгалтерской документации с приложениями на бумажном носителе, заверенный подписью руководителя случае, если законодательством Российской Федерации предусмотрено представление бухгалтерской (финансовой) отчетности другому лицу.
Таким образом, ФЗ № 217 нуждается в дополнениях, предписывающих председателю товарищества иметь и представлять для ознакомления садоводам по заявлению полный пакет годовой бухгалтерской документации с приложениями на бумажном носителе. Все товарищества имеют в сети Интернет либо свой сайт, либо некую платёжную программу, через которые возможно централизовано проводить оповещение садоводов, на ресурсах которых можно размещать документацию товарищества с учётом закона о персональных данных.
ФЗ № 217 необходимо дополнить положениями об обязанности органов управления (правления и председателя), а также бухгалтера товарищества, по мимо документов, указанных в статье 11, представлять по требованию ревизионной комиссии (ревизора) иные документы во исполнение годовой сметы товарищества: договора на проведение работ по общему имуществу садоводства, акты выполненных работ по договорам, акты сверки расчетов товарищества с контрагентами по договорам, банковские выписки со счетов товарищества. Обязать ревизионную комиссию (ревизора) в Отчётах указывать отдельным реестром список документов, рассмотренных во время проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности товарищества, копии рассмотренных документов должны являться неотъемлемой частью Отчёта, как Приложения к Отчёту ревизии.
4. Оспоримость отчёта ревизии.
В соответствии с п.4 ст.11 ФЗ № 217 садовод оспорить в судебном порядке может только решения органов управления (общего собрания, правления, председателя). Оспорить отчёт ревизии (заключение о годовой финансовой деятельности), а также данные указанные в отчёте ревизии ФЗ № 217 не представляет возможности. В соответствии с буквой ФЗ № 217 простой садовод не имеет никакой возможности сопоставить цифры, указанные в отчёт ревизии с реальными документами товарищества.
Необходимо расширить список возможности спаривать в суде отчетов ревизионных комиссий (ревизора) как целиком, так и данных, указанных в отчёте ревизии.
5. Ответственность председателя, правления, ревизионной комиссии (ревизора) товарищества.
ФЗ № 217 полностью исключил какую-либо ответственность руководящих и контролирующих органов товарищества. В ФЗ № 66 статьёй 24 была предусмотрена ответственность председателя правления и правления. Также предполагалась и ответственность ревизионной комиссии в статье 25. Отсутствие в ФЗ № 217 упоминания о видах ответственности указанных органов товарищества, а также разная трактовка иных законов, порождает их своеволие и безнаказанность.
6. Типовые формы смет, финансово-экономического обоснования и отчёта ревизии.
Согласно п.8 статьи 14 ФЗ № 217 «Взносы членов товарищества» размер взносов определяется на основании приходно-расходной сметы товарищества и финансово-экономического обоснования, утвержденных общим собранием членов товарищества, Обязанность по составлению этих двух неотъемлемых друг от друга документов, приходно-расходной сметы и ее финансово-экономического обоснования (далее - ФЭО взносов), лежит на правлении, включая председателя товарищества, согласно п.9) и п.15) статьи 18. «Правление товарищества» «составление приходно-расходных смет и отчетов правления товарищества и представление их на утверждение общему собранию членов товарищества»; «подготовка финансово-экономического обоснования размера взносов, вносимых членами товарищества, и размера платы, предусмотренной частью 3 статьи 5 настоящего Федерального закона;».
Составленные правлением приходно-расходной сметы и подготовленные им же ФЭО взносов утверждаются общим собранием товарищества по статье 17. ФЗ №217 следующим порядком и при условии утверждения двух документов: п. «17) утверждение приходно-расходной сметы товарищества и принятие решения о ее исполнении; 22) утверждение финансово-экономического обоснования размера взносов, финансово-экономического обоснования размера платы, предусмотренной частью 3 статьи 5 настоящего Федерального закона;». По мнению законодателей, ФЭО взносов должно было помочь избежать злоупотребления финансами со стороны органов управления товарищества. Также ФЭО взносов должно быть создано для того, чтобы садоводы могли оценить обоснованность размера членских взносов, которые им придется платить. Но законодательно типовые формы и состав данных документов не представлены в ФЗ № 217.
Ссылаясь на это обстоятельство, а также на то, что утверждение приходно-расходной сметы и финансово-экономического обоснования размера взносов в статье 17 разнесено по разным, не связанным друг с другом пунктам, правление товарищества не только не представляет на утверждение ФЭО взносов на общее собрание, но не представляет в проекте сметы объемы работ, стоимость каждой конкретной планируемой работы, стоимости материалов, договора со сторонними организациями по содержанию, ремонту и обслуживания общего имущества товарищества. Зачастую смета расходов принимается для выполнения определённых работ и иных расходов, а на деле средства «уходят» на иные, непринятые общим собранием расходы, или в большем количестве, чем утверждено. Отсутствие рекомендованных законодателем типовых форм смет и ФЭО взносов приводит к тому, что невозможно отследить на месте, какой объём тех или иных работ запланирован и затем выполнен на средства садоводов.
Необходимо разработать и дополнить ФЗ № 217 типовыми формами приходно-расходной сметы и финансово-экономического обоснования товарищества. Пункты 17) и 22) статьи 17 ФЗ № 217 объединить в один, при этом указать, что приходно-расходная смета утверждается на основании утверждённого финансово-экономического обоснования размера взносов.
7. Сроки уведомления о собрании и представление документов для собрания.
Правление и председатель товарищества, а также ревизионная комиссия (ревизор) положениями ФЗ № 217 обязаны ежегодно представлять на общее собрание товарищества свои отчёты, ФЭО взносов, планы работ, их объёмы и прочую значимую для жизнедеятельности товарищества информацию.
Подготовку планов работ на год правление и председатель имеют возможность начать при завершении работ (выполнении приходно-расходной сметы) предыдущего года и в весенний период.
Возможность подготовки отчетов о хозяйственной деятельности, выполнении приходно-расходной сметы, отчёта ревизионной комиссии (ревизора) у органов товарищества возникает по завершении финансового периода.
Таким образом, проекты отчётов органов товарищества могут быть изготовлены и утверждены на их заседаниях уже к марту-апрелю, а проекты приходно-расходной сметы, ФЭО взносов с видами, объёмами работ и предложениями по их выполнению - к апрелю-маю. Размещение для полноценного ознакомления садоводами всех указанных выше документов возможно и целесообразно уже к маю путём размещения данной информации как указано в п.п.2) и 3) п.13 статьи 17 ФЗ № 217.
Но зачастую органы товарищества придерживаются минимальных сроков строго по нормам ФЗ № 217. Заявления садоводов о проведении каких-либо работ или об уменьшении их стоимости правлением игнорируются или на обсуждение собрания не выносятся, т.к. «сроки рассмотрения заявления и внесение в проекты документов для собрания не укладываются в сроки, отведённые ФЗ № 217».
Пунктами 13 и 17 статья 17 «Компетенция общего собрания членов товарищества» ФЗ № 217 устанавливаются минимальные сроки в две недели об уведомлении об общем собрании товарищества и семь дней на ознакомление с проектами документов собрания: «Уведомление о проведении общего собрания членов товарищества не менее чем за две недели до дня его проведения…», «Правление товарищества обязано обеспечить возможность ознакомления с проектами документов и иными материалами, планируемыми к рассмотрению на общем собрании членов товарищества, не менее чем за семь дней до даты проведения общего собрания членов товарищества, в том числе с проектом приходно-расходной сметы, в случае, если повестка общего собрания членов товарищества предусматривает вопрос об утверждении приходно-расходной сметы товарищества…».
То есть, если инициатор собрания разместил информацию, рассматриваемую на собрании, вечером 1-го числа, то собрание, проводимое утром 8-го числа трудно будет признать в суде не правомочным, т.к. сроки фактически соблюдены. В действительности садоводу оставляют всего не более шести суток на ознакомление с проектами изменений в документы товарищества, приходно-расходной сметы, ФЭО взносов, видов работ, их объёма и стоимости, а также на подачу заявления инициатору собрания свои предложений для включения их в проекты документов для обсуждения на собрании. Инициатор собраний не сможет повторно за неделю разместить новое предложение для рассмотрения тех или иных вопросов повестки дня собрания. А в соответствии с п.17 статьи 17 ФЗ № 217 «…В случае нарушения срока, предусмотренного настоящей частью, рассмотрение указанных проектов документов и иных материалов на общем собрании членов товарищества не допускается.».
Срок «…за семь дней…» не является оптимальным для реализации прав садоводов на анализ отчётов правления, председателя, ревизионной комиссии (ревизора), проектов приходно-расходной сметы, ФЭО взносов, видов работ, их объёма и стоимости, а также на вынесение своих предложений к собранию о видах работ и о стоимости работ, предлагаемых инициатором собрания, и для внесения своих предложений (изменений) в Устав и иные документы товарищества, в случае представления на обсуждения таких изменений (дополнений) инициатором собрания
Необходимо внести изменения/дополнения в ФЗ № 217 о сроках размещения отчётной информации органов товарищества, о сроках размещения проектов изменений в Устав, приходно-расходной сметы и ФЭО взносов, о порядке рассмотрения заявлений садоводов о внесении их предложений в проекты данных документов для внесений в проекты для рассмотрения собранием.
8. Принудительное прекращение членства в товариществе.
Членство в товариществе прекращается принудительно решением общего собрания в соответствии с п.4 статьи 13. Рассмотрение данного вопроса отнесено к компетенции общего собрания п.7) части 1 статьи 17 и может быть вынесено общим собранием и в заочной форме, т.к. частью 22 статьи 17 данный пункт 7) не включен в перечень пунктов, по которым не допускается заочное голосование. Таким образом правление товарищества может инициировать заочное голосование по исключению любого члена, не предоставив ему возможность высказать перед собранием свою позицию и возражения на исключение из числа членов. Оспаривание данного решения общего собрания предоставлено п.7 статьи 13. Но это годы судебных тяжб, а неугодного члена правление убрало. Необходимо исключить возможность заочного голосования по вопросу принудительного прекращения членства.

Принятие предложений упростит взаимоотношения внутри садовых товариществ, деятельность государственных органов, уменьшит нагрузку на судебную систему.